Al fin se animó el Presidente
Columna publicada en el mes de Febrero para la revista del Centro de Inteligencia Política, Dulce María.
La iniciativa de “reforma política integral” presentada por el Presidente de la República el 15 de diciembre pasado, dio un indispensable impulso al debate sobre la reforma del Estado. Aun cuando en anteriores legislaturas, diputados y senadores de todos los partidos políticos habían formulado diversas iniciativas de reformas constitucionales sobre reelección consecutiva, candidaturas independientes, referéndum y plebiscito, entre otras, el Ejecutivo federal se había abstenido de hacer uso de su facultad para iniciar leyes.
En un régimen presidencial –presidencialista aún- como es el que nos rige, el silencio del Ejecutivo se interpretaba como indiferencia, o como pretensión de no arriesgar a ver desechadas o congeladas sus propuestas.
Por eso fue importante la determinación de Felipe Calderón de introducir un conjunto de iniciativas de reformas constitucionales, el llamado “decálogo” de la reforma política.
Hasta ese momento de diciembre, parecía que toda la energía de los legisladores se había agotado con la aprobación de la Ley para la Reforma del Estado cuya vigencia concluyó en un año. Al término, la reforma electoral de finales de 2007 fue, una vez más, el resultado más tangible.
Digo “una vez más” porque los propósitos de transformar la manera como se distribuye el poder en México, hasta ahora, se agotan en las reformas electorales. Tal vez sea más fácil ponerse de acuerdo en las vías de acceso al poder (códigos electorales), para las distintas fuerzas políticas, que entrar a la disputa por su redistribución, principalmente cuando están de por medio los beneficios del desarrollo. El caso es que “reforma del Estado” se ha vuelto sinónimo de “reforma electoral”, ni siquiera de “reforma política”.
Reforma Política: ¿a destiempo y deshilvanada?
Son muchos los temas que han surgido en el recientemente revitalizado debate, no sólo los incluidos en la iniciativa presidencial sino otros que ésta dejó a un lado, como la revocación de mandato y la ratificación de los integrantes del gabinete, entre otros. Sin embargo, los temas que parecen agrupar una mayoría de consensos, sin que los desacuerdos expresados dejen de tener un gran peso político, son dos: me refiero a las candidaturas independientes y a la reelección consecutiva de legisladores y presidentes municipales. Ambos temas aparentemente están unidos por el propósito común de “empoderar” a la ciudadanía, es decir, otorgarle poder para decidir si quiere votar por los candidatos de un partido o por un ciudadano que se postuló al margen de la estructura partidista; si quiere conservar a sus representantes o si los quiere relevar en virtud de su mal desempeño, mediante la reelección inmediata.
Quisiera subrayar que ninguna propuesta de reforma del sistema político puede contemplarse aisladamente. Todas están estrechamente vinculadas: un cambio afecta al conjunto y, desde luego, los equilibrios de poder. Es el caso de la reelección consecutiva o inmediata de los legisladores.
La Reelección consecutiva de legisladores. No todo es “miel sobre hojuelas”
El argumento central a favor de la reelección inmediata es otorgar al ciudadano la capacidad de decidir sobre el destino de sus representantes, sustrayendo a los partidos políticos su papel exclusivo en la postulación de candidatos. En este aspecto, guarda semejanza con la argumentación favorable a las candidaturas independientes.
En este supuesto, la posibilidad de reelección la gana el representante popular eficiente, probo, capaz. Esa persona necesariamente sería postulada por su partido, al contar éste con la evidencia de encontrarse frente a un candidato ganador. El núcleo de esta argumentación se ubica en la capacidad ciudadana para calificar la actuación de sus representantes. Y esto sólo es posible mediante la rendición de cuentas.
Aquí penetramos en el resbaladizo terreno del acceso a la información pública gubernamental, la transparencia y la oportunidad con que los ciudadanos la conocen para poder formarse un juicio y otorgar una calificación. Desde esta perspectiva, la reforma para permitir la reelección inmediata tendría que estar acompañada del establecimiento de un sistema nacional de rendición de cuentas. Subrayo su carácter “nacional”, que abarque a las 32 entidades federativas, los municipios y desde luego, el propio gobierno federal.
Los medios masivos de comunicación, en particular los electrónicos, se han transformado en factores fundamentales para el triunfo electoral de un partido político y de sus candidatos. La reforma electoral de 2007 nos enseña los límites de la norma cuando no media una reforma integral a la legislación de radio, televisión y telecomunicaciones que garantice diversidad, pluralidad y competencia; siempre hay forma de “darle la vuelta”. Si los ciudadanos se enteran de las acciones de sus gobernantes a través de los medios, si estos no garantizan la pluralidad, si se han vuelto “poderes fácticos” que deciden en función de sus intereses apoyar o socavar una candidatura, ¿quiénes en realidad definirían sobre el futuro de los representantes que aspiren a la reelección?
Se trata de enunciar el problema para buscar resolverlo. En este caso, la solución para lograr que la reelección sirva a la ciudadanía y no a grupos de presión y de intereses privados estriba en la reforma integral a las telecomunicaciones, radio y televisión.
Reelección y Partidos: “el que parte y comparte, ¿se lleva la mejor parte?”
El otro punto indispensable para hacer transitable la reelección consecutiva tiene que ver con los partidos políticos. Una ley de partidos que evite la arbitrariedad en la postulación de las candidaturas –de primera vez o de reelección-, que garantice la equidad en la contienda interna y trate, en la medida de lo posible, de garantizar la movilidad política de sus cuadros.
¿Permanencia y Profesionalización, van de la mano?
La preocupación acerca de la profesionalización del trabajo parlamentario que se vería favorecida por la reelección y la posibilidad de realizar una carrera legislativa, es otro de los argumentos que han sido esgrimidos en la propuesta presidencial. La reelección por sí misma no garantiza que sean los mejores en cuanto al trabajo legislativo quienes permanezcan. Algunos ejemplos de congresistas norteamericanos reelectos en múltiples ocasiones, interrogados sobre su conocimiento de determinadas leyes aprobadas con su voto, con claridad rayana en el cinismo confesaron que no las habían leído, menos estudiado. Y esa era la regla, no la excepción.
El fortalecimiento del régimen de gobierno interno del Congreso de la Unión, de las cámaras de Senadores y de Diputados, es indispensable tanto para la reelección como para la introducción de nuevas atribuciones, como la de ratificación del gabinete presidencial, en el caso del Senado.
Reelección y equilibrio de poderes
Hay otras preguntas que es necesario responder en el tema de la reelección consecutiva. Tienen relación con los nuevos equilibrios entre los poderes, especialmente el Legislativo y el Ejecutivo y entre la Federación y los estados de la Unión.
Una y otra vez los promoventes de la reelección consecutiva han señalado que no incluye de forma alguna la reelección de los gobernadores y del Presidente de la República. No dudo de este propósito. Por eso, es fundamental prever la modificación que tendrá la relación entre un Ejecutivo que no puede ser reelecto bajo circunstancia alguna y un cuerpo legislativo, cuyos integrantes, todos sin excepción, potencialmente son reelegibles. Sin reformas en el régimen de gobierno que obliguen a la construcción de acuerdos para gobernar entre el Congreso y el Ejecutivo, muy probablemente observaríamos el desdibujamiento de la disciplina partidista en una serie de decisiones; el predominio de los legítimos pero limitados intereses locales, en determinaciones que tienen impacto nacional; la necesidad del Presidente de la República de contar con vías expeditas y legítimas para el cabildeo individual con los legisladores con la finalidad de obtener apoyo para sus iniciativas.
Estos mismos argumentos son válidos para las relaciones entre los gobernadores y sus congresos. Además, habría que considerar la forma de funcionamiento de un nuevo gobierno cuyo congreso provenga mayormente de una reelección; situación similar se daría con los presidentes municipales reelectos. La tentación de las reediciones del maximato en las entidades federativas sería considerable.
Si el aliento principal del propósito de reforma política en cuanto al régimen político es la construcción de mayorías estables para gobernar, considero indispensable prever los escenarios y establecer las bases normativas para la solución de los problemas de convivencia de dos poderes con distintos ritmos de duración en sus encargos.
El fantasma de los neo cacicazgos estatales
El problema más delicado a resolver en la cuestión de la reelección consecutiva, desde mi particular punto de vista, se ubica en el ámbito de las relaciones entre el gobierno federal y los estados, entre los gobernadores y el Presidente de la República.
Uno de los cambios más significativos acontecidos como consecuencia del agotamiento del modelo político priísta y la alternancia partidista en la presidencia de la república ha sido el debilitamiento del poder central, tanto de la administración pública federal como del propio Presidente. En contraposición, los gobernadores, mayoritariamente priístas, han recreado buena parte del poder ejercido por sus antecesores antes de la fundación del PRM en 1934. Es indispensable recordar las circunstancias que rodearon la determinación del presidente Calles de impulsar la reforma que prohibió la reelección consecutiva de legisladores. Cito:
“En rigor, la reforma que daría por terminada la reelección de diputados de los años30 no buscaba necesariamente someter al Congreso, sino acabar con una efectiva fuente de poder nacional de los gobernadores. Por supuesto que fue un recurso para centralizar el poder en el ejecutivo, pero lo relevante es que el principal objetivo era quitarles a los mandatarios el control de las Cámaras. Sin los gobernadores detrás, el Congreso federal se subordinó a la presidencia.
¿Quiénes tendrían el control de los legisladores federales reelectos? ¿La ciudadanía que así lo decide? ¿El gobernador que los impulsó al cargo y los cobijó en su gestión para tener ventaja en los momentos de la reelección? ¿Sólo los incondicionales podrían volver a ser postulados, bajo el supuesto del control del aparato partidista en manos del gobernador?
Las formas de relación entre los gobernadores y el Presidente de la República también se han modificado profundamente a raíz de la alternancia y de la descentralización de los recursos presupuestales. El fenómeno reciente de la negociación de las reformas fiscales entre el gobierno federal (Gobernación, Hacienda) y los gobernadores del PRI de las entidades con el mayor número de legisladores (Estado de México, Veracruz, Puebla, Oaxaca), así lo demuestra. La reelección consecutiva acentuaría estas nuevas formas de interlocución.
Los riesgos de la reedición de cacicazgos locales, ante la asimetría que guarda el desarrollo democrático de las distintas entidades del país, habrían de considerarse para poder prevenirse. Es uno de los elementos centrales en la redefinición del nuevo federalismo, tema de la agenda pendiente.
Conclusiones. Cambios integrales, no más medias tintas
¿Reelección consecutiva sí o no? Considero que no hay respuesta categórica que sea responsable de sus consecuencias. Por vocación personal, la realización de una carrera parlamentaria consecutiva me parece sumamente atractiva: pero no se trata de preferencias o de comodidad. El “si” condicional se vuelve parte esencial de la respuesta: si forma parte del nuevo equilibrio entre los poderes; si hay una legislación de medios; si hay un sistema nacional de rendición de cuentas; si hay una ley de partidos políticos; si se logra un rediseño del sistema federalista del país.
Es cierto que la reelección legislativa no es la sinecura de todos los males políticos que padecemos. Ni ésta ni otra reforma concebida aisladamente lo será. Pero si las determinaciones que tome el Constituyente Permanente se adoptan sin contemplar las consecuencias de las reformas, podríamos encontrarnos con la desagradable sorpresa que, en vez de remediar un problema, solamente se lograría agudizarlo.
Si el problema es la falta de poder de la ciudadanía para participar en la conducción de los asuntos públicos; si la falta de una carrera parlamentaria coloca a los legisladores en situación de vulnerabilidad frente al Ejecutivo; si los poderes fácticos imponen su agenda a los poderes constituidos; si el régimen político que normaba las relaciones entre el Estado y la Sociedad se agotó en 2000 y no ha sido sustituido, tomemos entonces las decisiones pertinentes, profundas, radicales si es necesario, pero integrales, articuladas, con la visión clara del sistema que queremos construir: democrático, participativo, igualitario.