Los PPS y la apuesta al futuro
Dulce María Sauri Riancho
Es la primera reforma constitucional aprobada por la naciente legislatura. Se trata de los llamados “Proyectos de Prestación de Servicios” (PPS) que harán posible la asociación del gobierno con el sector privado para “… hacer más eficiente la prestación de los servicios públicos y el manejo de los recursos presupuestales…”.
Suena bien. Gobierno eficiente, ciudadanos satisfechos, empresarios invirtiendo, todo gracias a los PPS: ¿qué más podríamos pedir? Sin embargo, este novedoso esquema que ya adquirió rango constitucional suscita, cuando menos, algunos cuestionamientos.
El Diario Oficial del Estado publicó el 24 de julio de 2009 la Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios del Estado, hace más de un año. Es curioso: el procedimiento habitual es justamente el inverso, primero se efectúa la adecuación constitucional y luego se establece la ley que la aplica. Quizá los inversionistas que están a la expectativa de las oportunidades, demandaron mayor certeza jurídica para sus futuras inversiones. Tal vez la urgencia con que se sacó adelante el préstamo de $1,870 millones levantó demasiado revuelo como para arriesgar un nuevo episodio de cuestionamientos. Había que esperar.
Lo cierto es que el marco jurídico para este tipo de inversión privada en la prestación de servicios públicos, está listo. Una vez que se haya publicado la reforma, pueden iniciarse los concursos y las adjudicaciones de todo tipo de servicios que presta el gobierno estatal y municipal, desde la construcción de infraestructura hasta la operación de hospitales y cárceles, no hay límites.
Pongamos un ejemplo. El sector privado financia la construcción y operación de un nuevo hospital, posiblemente en el sur de Mérida. El gobierno y los inversionistas hacen un contrato hasta de 30 años para que éstos se hagan cargo de la edificación y atención hospitalaria. Sin embargo, el mismo gobierno sigue siendo responsable por la calidad de los servicios.
Aparentemente todas son ventajas para el gobierno: no tiene que erogar recursos presupuestales para construcción de infraestructura; empieza a pagar la “renta” hasta que se inicia la operación del hospital; no tiene que lidiar con contratistas, concursos de obra, supervisión, todo estará a cargo de quienes han firmado el contrato PPS.
En cuanto a las finanzas públicas, todo parece “miel sobre hojuelas”. En una etapa de restricciones presupuestales, el gobierno puede promover la inversión en obras y servicios públicos, sin necesidad de impactar su presupuesto. Los PPS no constituyen deuda pública para el estado, porque al quedar registrados como “renta”, pasarían a formar parte del gasto corriente gubernamental. A cambio, el gobierno garantiza el pago mediante las participaciones e ingresos estatales hasta por el plazo convenido. Significa que en caso de incumplimiento del gobierno, sería afectado el presupuesto estatal o municipal, de acuerdo con la obra y la autoridad que la promueva.
Desde luego que se consideran penas y sanciones a los empresarios privados por no cumplir el contrato que pueden, incluso, llevar a su cancelación. Cuando concluya el plazo, retomando el ejemplo del hospital, el gobierno y los inversionistas pueden pactar la transferencia de los activos (construcción, equipos).
Hasta aquí las ventajas. La experiencia registra inconvenientes y riesgos al aplicar este tipo de esquemas. Uno de los más mencionados, sobre todo en el reciente debate sobre el futuro de Pemex, es el resultado de los Pidiregas (Proyectos de Inversión con Registro Diferido en el Gasto). Fueron creados en 1995, en plena crisis económica, para responder a la ausencia casi total de inversión pública en el sector energético. El planteamiento era impecable: sólo los proyectos capaces de generar suficientes remanentes (utilidades en el sector privado) podrían calificar; era el caso de la producción de petróleo y gas natural y el de las termoeléctricas que podían pagar, con sólo operar de manera eficiente, la inversión de particulares. Tampoco contaban como inversión pública ni como deuda, por eso no afectaban directamente las finanzas gubernamentales ni los objetivos de equilibrio macroeconómico. Las consecuencias de este esquema son conocidas de sobra: Pemex (y la CFE en menor medida) se endeudó peligrosamente; la producción petrolera ha descendido en forma dramática, y la fragilidad de la principal empresa de México, fuente de casi el 40% de los ingresos públicos federales, se ha puesto de manifiesto.
Problema de fondo En los PPS el problema de fondo está más allá de la cuestión financiera; se ubica en la responsabilidad del Estado —y de sus gobiernos— para garantizar a la población el acceso y la calidad de los servicios públicos que reciben. Cómo y hasta dónde puede transferir el gobierno responsabilidades que forman parte esencial de su función. La experiencia de participación de los particulares como concesionarios no ha sido siempre exitosa. Allá están los rescates bancarios y carreteros recientes y su impacto en las finanzas públicas. Ahora mismo se desarrolla el sainete de Mexicana de Aviación. Si este esquema de inversión se entiende por parte del gobierno del Estado como un “lavarse las manos” de los problemas que trae consigo la prestación de los servicios públicos, el riesgo es mayúsculo. Una equivocación que ate a las finanzas públicas estatales a un proyecto oneroso e inútil por más de 20 años crearía “dragones rojos” que devorarían los recursos públicos de las siguientes administraciones, de cualquier partido político.
La aplicación del esquema de los PPS demanda un gobierno sólido administrativamente, capaz de supervisar y regular los servicios que prestan los particulares. Exige también un aparato de justicia que aplique las leyes con prontitud y eficacia. Y, sobre todo, una selección adecuada de los servicios y un manejo transparente de las adjudicaciones y la supervisión a los particulares, alejados de la corrupción y los intereses facciosos.
No sería mucho pedir cuando se trata de toda una generación de yucatecos pero, ¿será el perfil del gobierno que tenemos?— Mérida, Yucatán
Es la primera reforma constitucional aprobada por la naciente legislatura. Se trata de los llamados “Proyectos de Prestación de Servicios” (PPS) que harán posible la asociación del gobierno con el sector privado para “… hacer más eficiente la prestación de los servicios públicos y el manejo de los recursos presupuestales…”.
Suena bien. Gobierno eficiente, ciudadanos satisfechos, empresarios invirtiendo, todo gracias a los PPS: ¿qué más podríamos pedir? Sin embargo, este novedoso esquema que ya adquirió rango constitucional suscita, cuando menos, algunos cuestionamientos.
El Diario Oficial del Estado publicó el 24 de julio de 2009 la Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios del Estado, hace más de un año. Es curioso: el procedimiento habitual es justamente el inverso, primero se efectúa la adecuación constitucional y luego se establece la ley que la aplica. Quizá los inversionistas que están a la expectativa de las oportunidades, demandaron mayor certeza jurídica para sus futuras inversiones. Tal vez la urgencia con que se sacó adelante el préstamo de $1,870 millones levantó demasiado revuelo como para arriesgar un nuevo episodio de cuestionamientos. Había que esperar.
Lo cierto es que el marco jurídico para este tipo de inversión privada en la prestación de servicios públicos, está listo. Una vez que se haya publicado la reforma, pueden iniciarse los concursos y las adjudicaciones de todo tipo de servicios que presta el gobierno estatal y municipal, desde la construcción de infraestructura hasta la operación de hospitales y cárceles, no hay límites.
Pongamos un ejemplo. El sector privado financia la construcción y operación de un nuevo hospital, posiblemente en el sur de Mérida. El gobierno y los inversionistas hacen un contrato hasta de 30 años para que éstos se hagan cargo de la edificación y atención hospitalaria. Sin embargo, el mismo gobierno sigue siendo responsable por la calidad de los servicios.
Aparentemente todas son ventajas para el gobierno: no tiene que erogar recursos presupuestales para construcción de infraestructura; empieza a pagar la “renta” hasta que se inicia la operación del hospital; no tiene que lidiar con contratistas, concursos de obra, supervisión, todo estará a cargo de quienes han firmado el contrato PPS.
En cuanto a las finanzas públicas, todo parece “miel sobre hojuelas”. En una etapa de restricciones presupuestales, el gobierno puede promover la inversión en obras y servicios públicos, sin necesidad de impactar su presupuesto. Los PPS no constituyen deuda pública para el estado, porque al quedar registrados como “renta”, pasarían a formar parte del gasto corriente gubernamental. A cambio, el gobierno garantiza el pago mediante las participaciones e ingresos estatales hasta por el plazo convenido. Significa que en caso de incumplimiento del gobierno, sería afectado el presupuesto estatal o municipal, de acuerdo con la obra y la autoridad que la promueva.
Desde luego que se consideran penas y sanciones a los empresarios privados por no cumplir el contrato que pueden, incluso, llevar a su cancelación. Cuando concluya el plazo, retomando el ejemplo del hospital, el gobierno y los inversionistas pueden pactar la transferencia de los activos (construcción, equipos).
Hasta aquí las ventajas. La experiencia registra inconvenientes y riesgos al aplicar este tipo de esquemas. Uno de los más mencionados, sobre todo en el reciente debate sobre el futuro de Pemex, es el resultado de los Pidiregas (Proyectos de Inversión con Registro Diferido en el Gasto). Fueron creados en 1995, en plena crisis económica, para responder a la ausencia casi total de inversión pública en el sector energético. El planteamiento era impecable: sólo los proyectos capaces de generar suficientes remanentes (utilidades en el sector privado) podrían calificar; era el caso de la producción de petróleo y gas natural y el de las termoeléctricas que podían pagar, con sólo operar de manera eficiente, la inversión de particulares. Tampoco contaban como inversión pública ni como deuda, por eso no afectaban directamente las finanzas gubernamentales ni los objetivos de equilibrio macroeconómico. Las consecuencias de este esquema son conocidas de sobra: Pemex (y la CFE en menor medida) se endeudó peligrosamente; la producción petrolera ha descendido en forma dramática, y la fragilidad de la principal empresa de México, fuente de casi el 40% de los ingresos públicos federales, se ha puesto de manifiesto.
Problema de fondo En los PPS el problema de fondo está más allá de la cuestión financiera; se ubica en la responsabilidad del Estado —y de sus gobiernos— para garantizar a la población el acceso y la calidad de los servicios públicos que reciben. Cómo y hasta dónde puede transferir el gobierno responsabilidades que forman parte esencial de su función. La experiencia de participación de los particulares como concesionarios no ha sido siempre exitosa. Allá están los rescates bancarios y carreteros recientes y su impacto en las finanzas públicas. Ahora mismo se desarrolla el sainete de Mexicana de Aviación. Si este esquema de inversión se entiende por parte del gobierno del Estado como un “lavarse las manos” de los problemas que trae consigo la prestación de los servicios públicos, el riesgo es mayúsculo. Una equivocación que ate a las finanzas públicas estatales a un proyecto oneroso e inútil por más de 20 años crearía “dragones rojos” que devorarían los recursos públicos de las siguientes administraciones, de cualquier partido político.
La aplicación del esquema de los PPS demanda un gobierno sólido administrativamente, capaz de supervisar y regular los servicios que prestan los particulares. Exige también un aparato de justicia que aplique las leyes con prontitud y eficacia. Y, sobre todo, una selección adecuada de los servicios y un manejo transparente de las adjudicaciones y la supervisión a los particulares, alejados de la corrupción y los intereses facciosos.
No sería mucho pedir cuando se trata de toda una generación de yucatecos pero, ¿será el perfil del gobierno que tenemos?— Mérida, Yucatán